东北发展的问题，是增长速度、经济结构、体制机制的问题，但深层次矛盾是人口问题。第七次全国人口普查主要数据结果显示，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。整个东北常住人口增量逐年下降，在全国排名倒数;人口出生率也是全国倒数。东北地区人口少子化、老龄化和人口严重外流同时出现，已深陷人口危机。

　　从地区分布来看，东部地区人口占39.93%，中部地区占25.83%，西部地区占27.12%，东北地区占6.98%。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区下降0.79个百分点，西部地区上升0.22个百分点，东北地区下降1.20个百分点。数据显示，全国13省份人口在全国的占比下降，其中，黑龙江、吉林和辽宁位居倒数前三。黑龙江占比下降了0.6个百分点，吉林下降了0.34个百分点，辽宁下降了0.25个百分点。多年来，东北三省人口过亿。2020年，东北三省总人口已经跌到9851万人，比十年前减少了1101万人。其中辽宁省人口与2010年第六次全国人口普查的4374.6万人相比，10年共减少115.5万人，减少2.64%。年平均增长率为-0.27%。

　　需要指出的是，人口减少主要发生在2010-2020年这十年。以吉林省为例，白山市第五次普查(2000年)131.2万人，第六次普查(2010年)129.6万人，第七次普查(2020年)95.2万人;松原市 第五次普查276.6万人，第六次普查288.0万人，第七次普查225.3万人;白城市第五次普查202.6万人，第六次普查203.3万人，第七次普查155.1万人;吉林市第五次普查448.5万人，第六次普查441.5万人，第七次普查362.4万人。

　　伴随着人口减少，是严重的老龄化问题。2015年，东北地区人口的中位年龄为43岁，比全国的38岁高5岁，相当于全国2027年的水平。1996年辽宁省进入老年型社会以来，人口老龄化、高龄化形势不断加剧。数据显示，东北的中位年龄分别在2017年、2022年超过希腊、德国，2027年将超过日本，成为世界上人口结构最老化的地区。东北的老年化超前全国12年左右。由于生育率超低，东北人口老化情况严重。

　　2020年七普数据显示，东北地区65岁及以上人口的比重16.39%，与2010 年六普相比，提高了7.26个百分点，高于全国平均水平。辽宁省人口中，0-14岁人口为4737939人，占11.12%;15-59岁人口为26899001人，占63.16%;60岁及以上人口为10954467人，占25.72%，其中65岁及以上人口为7417481人，占17.42%。同2010年六普相比，0-14岁人口的比重下降0.3个百分点，15-59岁人口的比重下降9.99个百分点，60岁及以上人口的比重上升10.29个百分点，65岁及以上人口的比重上升7.11个百分点。普查数据显示，辽宁省在年龄构成方面，60岁及以上占比25.72%，其中65岁及以上占比17.42%，这两个指标仍然是全国最高，辽宁已经进入深度老龄化阶段。

　　根据七普数据，2020年吉林全省60岁以上占比23.83%，其中65岁以上占比16.70%;白山市60岁以上占比25.33%，其中5岁以上占比17.62%;松原市60岁及以上占21.50%，其中65岁及以上占14.31%;白城市60岁以上占23.59%，其中65岁及以上占15.83%;吉林市60岁以上占比25.25%，其中65岁以上占比17.13%。

　　那么，解决东北地区人口问题的路径是什么?启东的观点，是做到“六个下功夫”：调整人口发展战略、调整计划生育政策、加大结构调整调整力度、加快调整社会政策、加强养老服务工作、实施“积极的收缩型战略”。

　　1、要极高度地重视人口问题，在人口发展战略上下功夫

　　首先要解决思想认识问题。人口问题的本质是什么?人口问题本质上是发展问题。按照马克思主义基本观点，社会再生产是人类社会存在和发展的基础。其中，物质资料的再生产是社会再生产的核心内容，劳动力再生产是实现社会再生产的必要条件。人口是国家发展的基础性、全局性、长期性要素，是经济社会发展的动力源泉，经济高质量发展离不开人口的高质量发展。

　　当前东北地区经济社会发展所遇到的各种问题，都直接地或间接地与人口问题相联系。比如老龄化问题，东北地区进入深度老龄化社会，个别城市已经成为超老龄化城市，这给地区的经济、社会、政治、文化、生态都带来一系列深刻影响，要求对社会生产、消费、分配、投资、社会保障、社会心理及福利、城乡规划等都要做出相应的调整。人口压力使社会在提供现有人口生活基本条件和提高人民生活水平方面，遇到了难以克服的困难，表现为就学压力、就业压力、住房压力、社会保障压力，以及粮食、副食品等生活必需品供应问题，造成消费与积累比例失调、生态环境严重破坏等。

　　2、调整计划生育政策，在增强生育政策包容性上下功夫

　　其实，客观上讲，东北的人口流失问题，在全国并不突出。人口外流是东北人口问题的重要内容，但不是主要问题。东北三省的人口流失数据，比之河南、贵州、安徽、广西、四川等人口流出大省，那简直是小巫见大巫。但关键是出生率低，流失了，就是流失了，没有人口数量的补偿。《2019年黑龙江省国民经济和社会发展统计公报》数据显示，全省人口出生率为5.73‰，死亡率为6.74‰，人口自然增长率为-1.01‰。其中，鸡西市2019年末全市全市人口出生率3.90‰，死亡率6.91‰，人口自然增长率-3.01‰;佳木斯市2019年全市人口出生率4.68‰，死亡率4.96‰，人口自然增长率下降0.28‰。

　　党的十九届四中全会提出“优化生育政策”。十九届五中全会后在《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出“增强生育政策包容性”，明确提出：“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”“增强生育政策包容性”这一表述是在“实施积极应对人口老龄化国家战略”的前提下提出的，生育政策的调整和完善是应对人口老龄化国家战略下的一个重要组成部分。

　　在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十五章“实施积极应对人口老龄化国家战略”中，提出“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展”。除了谈到“健全婴幼儿发展政策”和“完善养老服务体系”外，专门在第一节谈到了“推动实现适度生育水平”的问题，主要内容是：增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。完善幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等政策和产假制度，探索实施父母育儿假。改善优生优育全程服务，加强孕前孕产期健康服务，提高出生人口质量。建立健全计划生育特殊困难家庭全方位帮扶保障制度。改革完善人口统计和监测体系，密切监测生育形势。深化人口发展战略研究，健全人口与发展综合决策机制。

　　启东认为，要加快计划生育改革，积极调整生育政策，更加尊重生育的自主选择，更加体现生育政策的包容性和友好性，更加体现生育价值的优化取向。生育政策的设计要区别不同地区和不同人群，因地制宜、因人制宜。当前，东北地区的人口减少趋势明显，呈现少子化、老龄化现象比较严重，是全国老龄化程度最高的地区之一。那么适当地实施带有试点性质的政策，迅速放开计划生育政策就是很有必要的。不提倡地方政府继续追求所谓“计划生育率”“一胎率”指标，不提倡社会团体继续宣传有关“晚婚晚育”的口号，让计划生育政策由限制生育向鼓励生育转变。

　　启东同时认为，应通过试点让东北先行一步。因为东北地区人口问题最为突出，少子化、老龄化最为典型，可以让东北地区先行试点。试点，就是要深入研判全面放开生育限制对当地经济增长、社会和谐稳定、资源环境战略、基本公共服务等方面的影响，做好政策调整后人口变动测算，研究实施全面放开生育配套政策，进行政策变动的社会风险评估。试点，就是探索，就是“打样”，就是示范，探索可复制、可推广的经验，促进全国人口长期均衡发展。

　　3、加大结构调整调整力度，在“留住人”上下功夫

　　解决人口负增长的问题是一个涉及全社会各方面的综合性系统工程。在经济领域，加强产业结构调整，要把“就业优先”政策作为重要导向，把提高就业弹性系数作为结构调整重要考量。

　　要处理好“新”与“旧”的关系，在促进传统产业升级转型的同时，大力发展新兴产业，特别是以数字经济为引领，依托产业数字化的应用场景优势和数字产业化的数据资源优势，加快发展以人工智能为代表的新一代信息技术，引育壮大发展新动能，让新产业、新业态、新模式吸引更多的年轻人就业创业。没有信息化领域的产业、学科，让学那些专业的年轻学子怎么留下?

　　处理好“轻”与“重”的关系，在巩固重化工业支撑地位的同时，把“抓轻”当作重手段，更大力度地发挥轻型产业就业“蓄水池”的作用。

　　处理好“小”与“大”的关系，在抓好大企业、大项目的同时，把抓小当作“大战略”，更大力度发挥小微企业、民营企业，以及小投资、小创业对就业的吸纳效应。

　　4、加快调整社会政策，在构建“生育友好型社会”上下功夫

　　按照国家“十四五”规划纲要精神，健全婴幼儿发展政策，通过社会政策的调整，积极构建“生育友好型社会”。

　　优化公共服务供给和公共资源配置，在社会领域，要补短板、强弱项、提质量，切实解决家庭生育养育子女的后顾之忧，从根本上提升家庭的生育意愿，达到“想生”“敢生”“能养”的效果。比如发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系。加强对家庭照护和社区服务的支持指导，增强家庭科学育儿能力。严格落实城镇小区配套园政策，积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务。推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平。

　　在这方面可以借鉴国外经验，如欧盟的家庭友好计划和日本的“少子化社会对策”，实行家庭税收制度，在个人所得税、住房契税、母婴产品税，以及托育服务机构税费，都有一定的倾斜;还可以研究发放生育津贴，适当延长产假，探索实行育儿假制度，从婚育假期、生育津贴、劳动权益保障、托幼照料、托育服务、儿童教育、幼师队伍培养、金融保险新产品等多层次、全方位的支持家庭生育和儿童成长，构建“生育友好型社会”。

　　不仅在生育环节，在婚姻、抚育、养育、教育等全生命周期全面支持家庭发展，让生育适龄人口愿生、敢生、能生，让生育政策对生育行为的产生正向影响。

　　5、加强养老服务工作，在实施“积极的老龄化战略”上下功夫

　　按照国家“十四五”规划的思想，完善养老服务体系。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障，积极发展农村互助幸福院等互助性养老。深化公办养老机构改革，提升服务能力和水平，完善公建民营管理机制，支持培训疗养资源转型发展养老，加强对护理型民办养老机构的政策扶持，开展普惠养老城企联动专项行动。

　　大力发展养老产业，就是要改变政府直接包办的做法，使政府全面从“准公共物品”和“私人物品”两个领域退出，让位于市场，并通过财政补贴、税收照顾等公共财政措施引导市场提供，以满足市场的有效供给。这样，就使政府从单纯提高老年福利总水平为目标的“终端支持”模式转移到以提高养老市场活力为目标的“中间支持”模式，促进养老市场的自我完善和繁荣。不仅可以减轻政府的支出，最终通过市场而不是政府来完成全社会养老的任务。比如，创新养老产业发展模式。以机构养老创品牌、社区养老创特色、农村养老辟新径为目标，大胆探索适应老年人养老需求的新模式。探索和建设医疗和养老结合的模式，努力将医院建设成“大病可医，小病可疗，无病可养，临终可孝”的特色养老医院，成为一流的专业康复医院。又如，以养老服务职业技能培训机构为依托，对现有从业人员进行职业道德和职业技能培训，提升他们的综合素质和业务技能，加强养老队伍建设。再如，加快推动社区养老服务的便利化发展。依托社区综合服务设施，整合社区服务资源，按照有关标准建设老年人日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施。创建一批服务设施完善、信息网络健全、管理服务规范的养老服务示范社区。

　　6、顺应人口结构变动趋势，在实施“积极的收缩型战略”上下功夫

　　七普数据显示，东北个别城市与六普相比，十年间人口减少40万甚至更多，这对于人口总数从一百几十万的城市来说，影响巨大。毋庸讳言，东北地区不少城市已经成为“收缩型城市”。这些城市应该学会做收缩型城市规划。

　　这里需要提出的是，“收缩型城市”不是贬义词，国家大力扶持这些城市，与收缩性规划不矛盾。世界上许多老工业区，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区，都经历过城市收缩的阶段。主要体现在人口流失、产业衰退，城市空间和公共设施闲置等方面。在我国，还有一种特有的城市收缩现象，即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。这是在官方文件中首次提及“收缩型城市”。

　　关于“收缩型城市”的提出，反映了国家对于城市发展，不再单方面考虑城市增长和扩张，已经开始思考一些城市在收缩中带来的各种问题，显示了我国新型城镇化过程中，城市发展理念的转变。这是城市规划和建设观念的重大转变，是执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策向注重城市品质的提升和转变。

　　东北地区要从省级层面入手，在一些城市适当调整城市化战略，学会做“收缩”的规划。从扩张型转为扩张型和收缩型结合的战略，例如东北的沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市要扩张，但很多三四线小城市已经不可避免地走向收缩。以交通主轴为核心，集中发展大中型城市，在偏远地区、传统的生态脆弱区、生态涵养区、小城镇、村屯这些人口逐渐萎缩的地方，采取收缩型的战略。在老工业区，传统产业衰退了，传统动能就跟着衰退了，新动能还没发展起来，正处于新旧动能交替、青黄不接期。所以老工业区振兴的要义，就是培育新产业，培育新动能。现在的老工业区振兴得换“发动机”了。一是要在城市规划上收缩，不要铺摊子，要善于做小、做精、做出质量;二是产业上收缩，向高质量方向发展转型，比如当煤炭资源枯竭时，这类产业就要收缩，建议与当地产业结合搞绿色产业;三是收缩型城市以生态保护为主，降低对政府涉及GDP类的考核指标，对地方官员要实施分类考核，除了经济效益指标外，可以更多地考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、国家安全指标等;四是基础设施建设收缩，不能追求老工业区、西部地区、山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖，那种一些偏远地区极易形成“规模不经济”。

　　当然，“收缩型战略”是“积极的收缩型”战略。只有收缩，才能积聚。只有实现积极的收缩，才能实现要素集聚和规模效应，才能实现供给与需求的有效配置，才能实现动能转换和效率提升。